อนุสรณ์ ธรรมใจ" ประเมินเงินคงคลัง ยันรัฐบาลไม่ถังแตก หรือมีปัญหาวิกฤติฐานะการคลังแต่อย่างใด แค่มีเงินคงคลังลดลงมากกว่าปรกติ อาจมีความเสี่ยงเรื่องสภาพคล่อง แต่ชี้ยังสามารถกู้เงินระยะสั้นมาชดเชยได้ ประเมินเงินคงคลังน่าจะแตะระดับต่ำสุดเดือนมีนาคมและหลังจากนั้นเงินคงคลัง จะทะยอยเพิ่มขึ้นจากการนำส่งภาษีเงินได้บุคคลและนิติบุคคล มองจะแตะระดับสูงสุดของปีช่วงเดือนมิถุนายนถึงกันยายน บนเงื่อนไขศก.โตตามเป้า

     ผศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ และ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ เปิดเผยถึงกระแสข่าวที่มีนักวิชาการออกมาประเมินสถานะคงคลังรัฐบาลว่ามีอยู่ในระดับต่ำ ว่ารัฐบาลขณะนี้ไม่ได้อยู่ในฐานะถังแตกหรือมีปัญหาวิกฤติฐานะการคลังแต่อย่างใด เพียงแต่มีเงินคงคลังลดลงมากกว่าปรกติทำให้ความเสี่ยงเรื่องสภาพคล่องและกระแสเงินสดเพิ่มขึ้น และ ความเสี่ยงความยั่งยืนทางการคลังเพิ่มขึ้นบ้างเนื่องจากตามยุทธศาสตร์กรอบความยั่งยืนทางการคลังรัฐบาลต้องพยายามให้เกิดงบประมาณสมดุลในปีงบประมาณ 2560 ปัญหาสภาพคล่องเฉพาะหน้านี้แก้ไม่ยากนัก โดยรัฐบาลสามารถกู้เงินระยะสั้นมาชดเชยความเพียงพอของสภาพคล่องหากเกิดปัญหาเฉพาะหน้าขึ้นจากการเก็บภาษีหรือจัดเก็บรายได้อื่นๆไม่ได้ตามเป้าหมาย หรือ รัฐบาลมีการเร่งรัดการใช้จ่ายออกมากกว่าปรกติ มีมาตรการฉุกเฉิกที่ไม่อยู่ในแผนงบประมาณและต้องจ่ายเงินออกไปจากเงินคงคลัง   

    ข้อเท็จจริงในแง่ตัวเลข ตอนที่รัฐบาลชุดนี้เข้าบริหารประเทศในเดือนกันยายน พ.ศ. 2557 เงินคงคลังอยู่ที่ 495,747 ล้านบาท ขณะนี้เงินคงคลังอยู่ที่ประมาณ 74, 907 ถือว่าเงินคงคลังลดลงไปประมาณ 420,840 ล้านบาทในช่วงสองปีที่ผ่านมา และ คาดว่า เงินคงคลังจะลดลงอีกอย่างน้อยสองเดือนหากรัฐบาลไม่กู้เงินระยะสั้นมาเสริมโดยเงินคงคลังน่าจะแตะระดับต่ำสุดเดือนมีนาคมและหลังจากนั้นเงินคงคลังจะทะยอยเพิ่มขึ้นจากการนำส่งภาษีเงินได้บุคคลและนิติบุคคล โดยเงินคงคลังน่าจะแตะระดับสูงสุดของปีช่วงเดือนมิถุนายนถึงกันยายนหากเศรษฐกิจขยายตัวตามเป้าหมาย การเบิกจ่ายไม่เกินเป้าหรือมีรายจ่ายฉุกเฉินเพิ่มเติมมากเกินไป หากรัฐบาลจะออกมาตรการอะไรเกี่ยวกับการลดภาษีหรือการใช้จ่ายควรจะอยู่ในแผน ก็จะไม่มีปัญหาการบริหารสภาพคล่อง ปรกติระดับเงินคงคลังจะลดลงต่อเนื่องช่วงต้นปีงบประมาณและลงไปต่ำสุดประมาณเดือนมีนาคม หลังจากนั้นจะมีกระแสเงินได้จากภาษีเข้ามาสภาพคล่องจะเพิ่มขึ้นตามลำดับหากเก็บภาษีได้ตามเป้าและเศรษฐกิจขยายตัวตามประมาณการ

      หากเปรียบเทียบกับปี พ.ศ. 2555 เงินคงคลังเคยขึ้นไปสูงถึง 560,337 ล้านบาท ซึ่งเป็นระดับเงินคงคลังปลายปีที่สูงที่สุดนับแต่ปีงบประมาณ 2524 โดยรัฐบาลก็ไม่สามารถนำเม็ดเงินดังกล่าวมาใช้เพื่อหาประโยชน์ใดๆได้ ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติของ พ.ร.บ.  เงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ดังนั้นจึงเป็นเหตุให้รัฐบาลสูญเสียโอกาสในการลงทุน ขณะที่ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 เกิดเหตุการณ์ตรงกันข้าม เงินคงคลังลดลงไปต่ำมากช่วงเดือนธันวาคม ปี พ.ศ. 2548 ซึ่งส่งผลต่อสภาพคล่องกระแสเงินสดของรัฐบาล และความเชื่อมั่นของประชาชนและนักลงทุนต่อฐานะการคลังของรัฐบาล รัฐบาลจึงออกตั๋วเงินคลัง (กู้เงินระยะสั้น) มาเสริมสภาพคล่อง

       สาเหตุที่เงินคงคลังลดดงกว่าปรกติในกรณีของรัฐบาลชุดนี้ คือ เร่งรัดการเบิกจ่ายซึ่งมีความจำเป็นเพื่อดูแลเศรษฐกิจ (ปัจจัยนี้เป็นบวกอยู่แล้ว ไม่ต้องเปลี่ยนแปลง) เก็บภาษีไม่ได้ตามเป้า (ประมาณการผิดผลาดหรือประเด็นเรื่องประสิทธิภาพการจัดเก็บ เรื่องนี้ต้องปรับปรุง) ไม่ปรับภาษีเพิ่มตามแผนเดิมเพราะเกรงกระทบทำให้เศรษฐกิจชะลอ (ควรมียุทธศาสตร์ในการปรับโครงสร้างภาษีให้ชัดเจน มุ่งไปที่การขยายฐานภาษีทรัพย์สินเป็นหลัก เพราะการปรับโครงสร้างภาษีแบบนี้จะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วย ตอนนี้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องใหญ่สุดในสังคมไทย คนร่ำรวยเพียง 10% แรก ถือครองความมั่งคั่งและทรัพย์สินมากกว่า 79% ของประเทศ ไม่แก้ไขปัญหาความไม่เป็นธรรมตรงนี้ไม่ได้) ส่วนภาษีเงินได้และภาษีการบริโภคต้องเก็บให้น้อย อย่าไปเพิ่มการเก็บภาษีที่เกี่ยวกับเงินได้หรือการบริโภคโดยไม่จำเป็น) มีมาตรการลดภาษีเฉพาะกิจบ่อยครั้งไม่อยู่ในแผนและงบประมาณตั้งแต่แรก การวางแผนการกู้เงินเพื่อให้สอดคล้องกับแผนการใช้จ่ายเงินยังไม่ดีนัก และควรมีรายจ่ายนอกงบประมาณให้น้อยที่สุด ผมจึงขอเสนอความเห็นเกี่ยวกับเงินคงคลัง ดังนี้

      ต้องยึดแนวทางยุทธศาสตร์ความยั่งยืนทางการคลังที่ได้กำหนดไว้แล้วในคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะชุดที่ผมทำหน้าที่เมื่อหลายปีก่อนและมีการนำเสนอคณะรัฐมนตรีให้รับทราบไปแล้ว ส่วนการกำหนดให้ทำงบประมาณสมดุลในปี พ.ศ. 2560 ไม่สามารถทำได้ตอนนี้ เพราะมีความจำเป็นทางเศรษฐกิจที่ต้องทำงบประมาณขาดดุลเพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและกระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม จำเป็นต้องกำหนดเป้าหมายในการเข้าสู่งบประมาณสมดุลในอีก 3-5 ปีข้างหน้า หากไม่เช่นนั้นแล้ว ไทยอาจจะมีความเสี่ยงประสบปัญหาวิกฤติฐานะทางการคลังแบบบางประเทศในยุโรปและละตินอเมริกาในอีก 5-10 ปีข้างหน้า

      ควรมีการกำหนดให้มีการทบทวนประมาณการทางเศรษฐกิจและแผนดำเนินการต่างๆของหน่วยงานเศรษฐกิจของรัฐบาลเป็นระยะๆสอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจมีพลวัตสูงเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา การทบทวนประมาณการเป็นระยะเวลาที่แน่นอน จะทำให้ บริหารสภาพคล่องและเงินสดดีขึ้น

     การบริหารจัดการด้านต้นทุนของเงินคงคลังโดยใช้เครื่องมือทางการเงินอื่นๆควบคู่กับตั๋วเงินคลัง หรือ รัฐบาลสามารถออกพันธบัตรเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้

     รัฐบาลควรกำหนดหลักเกณฑ์ให้ชัดเจนเรื่องระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมเพื่อใช้บริหารเงินสดในแต่ละปี แต่ละเดือน โดยผมเห็นว่า ค่าเฉลี่ยเงินคงคลังควรอยู่ที่ 105,000 ล้านบาท หรือ 14 วันทำการ (สำหรับงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2560 ที่ 2.73 ล้านล้านบาท นั่นเอง) รัฐบาลอาจทำการศึกษาวิจัยเพื่อแก้กฎหมายเงินคงคลังให้นำเงินคงคลังไปลงทุนหรือไปในบัญชีอื่นที่ได้รับผลตอบแทน แต่ต้องประเมินข้อดีข้อเสียให้รอบคอบด้วย  

      อนึ่ง เงินคงคลัง คือ เครื่องมือหรือเม็ดเงินที่ใช้เพื่อบริหารกระแสเงินสดของรัฐบาลผ่านกระทรวงการคลังเพื่อประโยชน์สูงสุดต่อประเทศ โดยเงินคงคลังจะเก็บไว้ที่ ธนาคารแห่งประเทศไทย เงินสด ณ. คลังจังหวัด บัญชีเงินฝากกรมบัญชีกลางและสำนักงานคลัง ธนาคารกรุงไทย เพื่อให้เกิดสภาพคล่องที่เหมาะสมต่อประเทศในแต่ละช่วงเวลาแต่ละพื้นที่ซึ่งมีเหตุปัจจัยต่างกัน

      แนวคิดพื้นฐานในการบริหารเงินคงคลังควรจะต้องคำนึงถึงความเพียงพอของเงินสดในการเบิกจ่ายเมื่อจำเป็นและรายจ่ายประจำทั้งหมดโดยเฉพาะรายจ่ายที่เกี่ยวกับการดำเนินการตามปรกติของรัฐบาล (เงินเดือนข้าราชการ ค่าใช้จ่ายสำหรับการดำเนินงานของหน่วยราชการในแต่ละวันแต่ละเดือน) ต้องเผื่อไว้ในกรณีฉุกเฉินและการชำระเงินกู้ด้วย การถือเงินคงคลังหรือเงินสดสภาพคล่องเท่าไหร่จึงต้องคำนึงถึงว่า ต้นทุนและความเสี่ยงที่เกิดจากการถือเงินคงคลังในระดับสูงเกินความต้องการและต่ำกว่าความต้องการเป็นอย่างไร เนื่องจากกระแสเงินสดรับ (ภาษีและรายได้ บวกเงินกู้) กับ เงินสดจ่ายออก (ค่าใช้จ่ายประจำ ค่าใช้จ่ายลงทุนตามงบประมาณ ค่าใช้จ่ายเฉพาะกิจฉุกเฉิน ค่าใช้จ่ายพิเศษทั้งในงบประมาณและนอกงบประมาณ) มีความไม่แน่นอนในแต่ละเดือน

      โดยเงินคงคลังนั้นมากไปก็ไม่ดีมีต้นทุนดอกเบี้ย น้อยไปก็ไม่ดีเพราะจะขาดสภาพคล่อง ผมเห็นว่า ระดับเงินคงคลังกรณีทำงบประมาณขาดดุลควรมีค่าอยู่ที่ 5-18 วันทำการ และ ระดับเงินคงคลังกรณีทำงบประมาณสมดุลอยู่ที่ 7-23 วันทำการ เนื่องจาก ไทยทำงบประมาณขาดดุลมามากกว่า 10 ปีแล้ว ค่าเฉลี่ยของระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมควรอยู่ที่ 14 วันทำการหรือสองสัปดาห์ หรือประมาณ 105,000 ล้านบาทเป็นอย่างน้อย การมีสภาพคล่อง 74, 907 ล้านบาทขณะนี้ จึงถือว่ามีสภาพคล่องต่ำกว่าระดับที่เหมาะสมประมาณ 30,000 กว่าล้านบาท ถือว่ายัง ถังไม่แตก เพราะเงินระดับ 30,000 ล้านบาท รัฐบาลสามารถกู้เงินในตลาดการเงินระยะสั้นมาใช้ได้หากเกิดมีความจำเป็นฉุกเฉินหรือเกิดเหตุไม่คาดฝันเงินสดไม่เพียงพอสำหรับงบใช้จ่ายประจำ เช่น เงินเดือน เป็นต้น    

สำนักข่าวอีไฟแนนซ์ไทย